Te weinig financiering vanuit het Rijk, de inkoop van zorg op gemeentelijk niveau, de omvangrijke administratieve structuren waarmee jeugdzorgorganisaties declareren: allemaal zaken die belangrijke consequenties hebben voor de kwaliteit en houdbaarheid van de jeugdhulpverlening. De nieuwe jeugdwet heeft als doel om meer ‘ruimte voor professionals’ te creëren door een verlaging van de administratieve regeldruk en onnodige bureaucratie. Daarnaast streeft de jeugdwet een andere manier van werken na, door het realiseren van betere multidisciplinaire samenwerking en meer nadruk te leggen op zelfredzaamheid en eigen vermogen van gezinnen.

Het vreemde is dat een uitgebreide evaluatie van de manier waarop jeugdzorgprofessionals deze transformatie ervaren, eigenlijk nooit heeft plaatsgevonden. De eerste officiële evaluatie van de jeugdwet uit 2018 bevat weliswaar een vragenlijst over professionele ruimte (ZonMW, 2018), maar deze is vooral door bestuurders, managers en coördinatoren ingevuld, en veel minder door jeugdzorgprofessionals zelf.

Vanuit het Instituut Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en de afdeling Bestuurskunde en Sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, hebben wij sinds de decentralisatie drie keer in drie jaar een vragenlijst afgenomen onder jeugdzorgprofessionals van de grootste jeugdzorgorganisaties in de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Amsterdam-Amstelland. Hieronder zetten we onze belangrijkste bevindingen uiteen.

Een baan waarin je het verschil kunt maken?

De reden voor jeugdzorgprofessionals om te kiezen voor hun branche is vaak de drive om het leven van anderen te verbeteren door het uitvoeren van je werk. De prosociale motivatie is dus zeer hoog, en dat is in de jaren na de decentralisatie overeind gebleven. Personen met een hoge prosociale motivatie voelen zich aangetrokken tot banen met bepaalde kenmerken: dergelijke banen moeten veel mogelijkheden bieden voor impact en de mogelijkheid om anderen te helpen in het werk. Daarnaast is er een noodzaak voor contact: de mogelijkheid om frequent en diepgaand te interacteren met diegenen die baat hebben van jouw werk. De genoemde kenmerken zijn ook essentieel om te voorkomen dat deze personen hun motivatie niet verliezen en uitgeblust raken. 

Hoe hebben deze relationele baankenmerken en de prosociale motivatie van jeugdzorgwerkers zich ontwikkeld in de jaren na de decentralisatie? De resultaten van het onderzoek laten zien dat er statistisch significante dalingen waar te nemen zijn in de wijze waarop professionals het contact en de impact van hun werk beoordelen. Met name de ervaren mogelijkheden die het werk biedt om anderen echt te helpen, zijn na de decentralisatie afgenomen. Voor prosociaal gemotiveerde professionals biedt het werk in de jeugdzorg daarmee minder mogelijkheden om voldoening in het werk te vinden.

Meer ruimte voor de jeugdzorgprofessional?

Ruimte voor de professional wordt in sterke mate bepaald door de hoeveelheid ‘bureaucratie’. Net zoals in het onderwijs, de zorg, en de politie, bestaan er klachten over regeldruk. Omdat niet alle administratieve taken overbodig of nutteloos zijn, onderscheiden we overbodige regels en procedures in het werk, en drie typen administratieve lasten: administratie bij de intake van nieuwe cliënten, bij het doorverwijzen van cliënten, en bij het verantwoorden van de verleende hulp. In de evaluatie van de jeugdwet bleken de meningen over de mate van bureaucratie verdeeld te zijn: ‘50% ziet vooral positieve ontwikkelingen, terwijl een kwart nauwelijks ontwikkelingen ervaart en de overige kwart vooral negatieve ontwikkelingen ziet ten aanzien van de ruimte voor professionals’ (ZonMw, 2018: 198-199).

In het eerste jaar na de decentralisatie rapporteren jeugdzorgwerkers aanzienlijk minder onnodige regels en procedures, maar in het jaar daarna is de situatie weer terug bij af.

Onze respondenten schetsen echter een minder rooskleurig beeld. Daarbij merken wij op dat hoewel de evaluatie jeugdzorg stelt dat grotere gemeenten beter zijn geslaagd in het verminderen van administratieve lasten (ZonMw, 2018: 221), onze respondenten uitsluitend in de twee grootste stedelijke regio’s in Nederland actief zijn. Jeugdzorgprofessionals rapporteren dat hun beleving van administratieve lasten niet is verminderd.

Bij de intake van cliënten en de verantwoording achteraf zijn de verschillen tussen de jaren statistisch gezien te verwaarlozen, maar bij de doorverwijzing van cliënten is een statistisch significante stijging te zien. Hier is de ervaren regeldruk dus toegenomen. In de hoeveelheid onnodige bureaucratie is daarnaast een interessante ontwikkeling te zien. In het eerste jaar na de decentralisatie rapporteren jeugdzorgwerkers aanzienlijk minder onnodige regels en procedures, maar in het jaar daarna is de situatie weer terug bij af.

Onbedoelde effecten van decentralisatie van de jeugdzorg

De effecten van beleid kunnen bedoeld en onbedoeld zijn. Onze studie laat zien dat een centrale doelstelling van de decentralisatie van de jeugdzorg – de vermindering van administratieve lasten – in de jaren na de decentralisatie volgens jeugdzorgwerkers zelf niet is gerealiseerd.

Een onbedoeld effect van de decentralisatie van de jeugdzorg is daarnaast dat het werk in mindere mate ruimte biedt om de prosociale motivatie van jeugdzorgprofessionals te voeden. Dit kan resulteren in een proces van beleidsfeedback: een proces waarin de onbedoelde neveneffecten van beleid de realisatie van beoogde beleidsdoelstellingen verstoren. Het gevaar bestaat dat de daling in impact en contact van het werk – om niet te spreken over hoge werkdruk en onverminderde administratieve lasten – over langere termijn ten koste gaat van de motivatie en voldoening van jeugdzorgwerkers.

Omdat jeugdzorg bovenal mensenwerk is, gaat de kwaliteit van de jeugdzorg er dan in zijn geheel op achteruit. Dit proces kan versnellen wanneer werknemers om deze redenen de jeugdzorg de rug gaan toekeren. Het slagen van de transformatie, met daarbij aandacht voor veranderde baankenmerken en werkomstandigheden, is daarmee cruciaal voor de kwaliteit en continuïteit van de jeugdzorg.

Geschreven door: Joris van der Voet, universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en Bram Steijn, hoogleraar public administration aan de Erasmus University Rotterdam.

Uitspraak instantie: Rechtbank Oost-Brabant, 16 februari 2018

Context

Een zorgaanbieder heeft in het recente verleden meerdere jaren achtereen vroegtijdig het budgetplafond bereikt. De rechtbank begrijpt uit het betoog van de zorgaanbieder, dat deze meer klanten wil kunnen bedienen in een kalenderjaar. De zorgaanbieder vordert daarom extra budgetten van de regio voor basis-GGZ en dyslexiezorg, alsmede toekenning van persoonsgebonden budgetten.

De rechtsvraag

Heeft de regio in strijd met de normen van de Jeugdwet gehandeld richting de zorgaanbieder, door geen (extra) budgetten ter beschikking te stellen en geen persoonsgebonden budgetten toe te kennen?

De beslissing

Nee, de regio heeft niet in strijd met de normen van de Jeugdwet gehandeld.

De Jeugdwet beoogt de positie van de jeugdigen te beschermen en niet de positie van zorgaanbieders te regelen of te beschermen. Zorgaanbieders kunnen dus geen beroep doen op de Jeugdwet voor het verkrijgen van extra budget. De keuze tussen ‘Zorg in Natura’ en PGB in de zin van de Jeugdwet is niet geheel vrij, zoals de zorgaanbieder betoogt. Naast dat de Jeugdwet eisen stelt, blijven de gemeenten beleidsvrijheid behouden om aan de keuze voor PGB voorwaarden te verbinden.

De praktijk

Discussies tussen zorgaanbieders en gemeenten over de berekening van de (plafond)budgetten, zijn er volop. Houdt als zorgaanbieder rekening met het feit dat de discussie met name gevoerd moet worden tijdens het inkoop- en aanbestedingsproces, en niet achteraf. Achteraf kan de systematiek van het budgetplafond – in het onderhavige geval, het budgetplafond op basis van in het verleden behaalde omzet – vaak niet meer ter discussie worden gesteld. In ieder geval niet met een beroep op de jeugdwet.

De zorgaanbieder kan naast Zorg in Natura middels inkoop, ook zorg leveren op basis van een PGB. De zorg wordt dan door de klant direct bij de zorgaanbieder ingekocht. Als zorgaanbieder kun je de jeugdige of zijn ouders erop attenderen dat een PGB kan worden aangevraagd bij de gemeente die hen dan in staat moet stellen om de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort bij de zorgaanbieder in te kopen. De klant moet hierin echter wel zelf actie ondernemen richting de gemeente en de zorgaanbieder heeft geen bestuursrechtelijk belang bij de PGB-aanvraag of een eventuele afwijzing daarvan.

In dit kader kun je je klant erop wijzen dat de gemeente voorwaarden mag verbinden aan het PGB, bijvoorbeeld over de kwaliteit van de jeugdhulp die met het PGB wordt ingekocht. Het PGB mag door de gemeente ook worden geweigerd, onder meer wanneer de kosten van de jeugdhulp die de jeugdige of zijn ouders willen inkopen hoger zijn dan de kosten van de individuele voorziening.